Cum reconstruim bugetul? Structura ajustării Bolojan: cine plătește?

Cum reconstruim bugetul? — Sinteză

Autori: Cornel Ban (Copenhagen Business School) și Cristian Pop (Universitatea Babeș-Bolyai). Studiu publicat de Friedrich-Ebert-Stiftung, Office Romania, Mai 2026. (integral studiul poate fi citit aici)

Sinteză realizată cu ajutorul Claude

Paradoxul fiscal românesc

România intră în al treilea deceniu al secolului XXI cu o contradicție greu de ignorat: o economie care a crescut mai repede decât a majorității vecinilor din Europa Centrală și de Est, dar cu venituri bugetare care abia ating 32% din PIB — un nivel la care țările din regiune se aflau acum douăzeci de ani. Cehia și Slovenia colectează în jur de 45% din PIB, Polonia peste 43%, Ungaria 42%, iar chiar și în scenariile cele mai optimiste, România rămâne un outlier negativ structural.

Paradoxul nu este accidental. El este rezultatul unui model de dezvoltare construit deliberat pe impozite mici, pe un buget subfinanțat și pe speranța că investițiile și împrumuturile externe vor suplini o bază fiscală solidă. Rezultatele sunt vizibile fără echivoc: deficite cronice, datorie publică în creștere accelerată (de la sub 15% din PIB în 2008 la risc de 70-75% spre 2030 conform proiecțiilor FMI), un cont curent persistent negativ și o vulnerabilitate extremă la șocurile externe.

Deficitul bugetar a atins 8,4% din PIB în 2025 — cel mai ridicat din Uniunea Europeană — iar agenţiile de rating plasează România puţin deasupra categoriei „junk". Această fragilitate devine și mai îngrijorătoare în contextul ambițiilor militare de a aloca 3,5% din PIB apărării și al expirării fondurilor PNRR după mijlocul lui 2026.

Sursa reală a problemei: colectare, nu nivel de taxare

Studiul argumentează că discursul dominant — centrat aproape exclusiv pe deficit — pierde din vedere o dimensiune mai profundă și mai incomodă: incapacitatea sistematică a statului de a colecta ceea ce este deja datorat.

România are cel mai mare decalaj de TVA din Uniunea Europeană: 30%, adică aproximativ 9 miliarde de euro anual necolectați. Prin comparație, Bulgaria are un decalaj de 4,9%, Polonia 4,3%, Ungaria 4,4%. Cu alte cuvinte, România colectează proporțional de cinci până la opt ori mai puțin TVA decât vecinii săi. Dacă România ar reduce decalajul de TVA la nivelul Ungariei (7,4%), ar încasa anual cu aproximativ 6,9 miliarde de euro mai mult — echivalentul a aproape 60% din bugetul educației.

Situația este similară la impozitul pe profit: România colectează circa 7 miliarde de euro anual, deși potențialul fiscal estimat de Comisia Europeană depășește 11 miliarde. Decalajul de colectare este de 43%. O convergență parțială cu nivelul Ungariei ar aduce 3,2 miliarde de euro suplimentari pe an, suficient pentru a mări cu o treime bugetul educației.

Concluzia autorilor este tranșantă: dacă România ar colecta TVA și impozitul pe profit la standardele statelor vecine, nu ar mai fi nevoie de austeritate. Problema nu este că taxele sunt prea mici, ci că o treime din veniturile potențiale dispare în economia subterană, în evaziune și în incapacitatea ANAF de a urmări fluxurile reale de profit.

Modelul de creștere și vulnerabilitățile sale

Înainte de pandemie, România beneficia de un model bazat pe exporturi industriale, costuri reduse ale muncii și investiții străine directe concentrate în industria auto, construcții și IT. După 2016-2018, modelul s-a reorientat spre consumul intern, susținut de relaxare fiscală și expansiunea creditului. Consumul efectiv pe cap de locuitor a urcat de la 59% din media UE în 2015 la 89% în 2023 — una dintre cele mai rapide convergențe din Uniune. Dar această creștere s-a bazat pe fundamente fragile.

Din 2023, economia a intrat în stagnare: 2,4% creștere în 2023, 0,8% în 2024, iar la începutul lui 2026 România se afla deja în recesiune tehnică. Industria prelucrătoare pierde teren accelerat — indicele salariaților din industrie coboară spre 93 față de 2015, în timp ce economia totală crește la 112,7. Fabrica de cablaje Sumitomo din Târgu Jiu, cea de volane din Brad, uzinele auto din Ploiești și Bistrița-Năsăud au anunțat concedieri colective — consecință directă a crizei industriei germane, care absoarbe în medie 30% din exporturile românești.

Dubla vulnerabilitate — model industrial dependent de un motor extern care slăbește, combinat cu deficit bugetar dintre cele mai ridicate din Europa — reduce dramatic spațiul de manevră al politicii fiscale.

Structura ajustării Bolojan: cine plătește?

Analiza pachetelor de măsuri adoptate de Guvernul Bolojan după iulie 2025 relevă un caracter profund regresiv. Principalele instrumente: creșterea TVA de la 19% la 21%, majorarea accizelor, înghețarea salariilor și pensiilor bugetare, reducerea finanțării educației și cercetării.

Distribuția poverii: aproximativ 90-95% din impactul măsurilor cade pe veniturile din muncă, în timp ce veniturile din capital suportă doar 5-10%. Creșterea TVA este cel mai regresiv instrument fiscal disponibil — afectează proporțional mai mult gospodăriile cu venituri mici, care alocă o pondere mai mare a venitului pentru consum. Înghețarea nominală a salariilor într-un context de inflație de peste 10% echivalează cu tăieri reale mascate.

Sunt recunoscute câteva măsuri cu logică redistributivă corectă: reducerea pragului pentru regimul microîntreprinderilor (de la 500.000 la 100.000 euro), care limitează arbitrajul fiscal prin care venituri din muncă erau declarate drept venituri din capital; taxa pe cifra de afaceri a băncilor; majorarea impozitului pe dividende de la 10% la 16%. Dar acestea rămân insuficiente față de dezechilibrul structural de 25 de puncte procentuale dintre taxarea muncii și cea a capitalului — cel mai mare din UE după Letonia.

Concluzia evaluării din perspectivă social-democrată: reforma riscă să perpetueze dezechilibrul fundamental al sistemului fiscal românesc, în care munca este taxată aproape la jumătate din venit, capitalul beneficiează de cote mult mai reduse, iar consolidarea bugetară se realizează prin austeritate redistributivă față în jos.

Cele trei scenarii fiscale

Scenariul A — Urgența Bolojan

Reprezintă răspunsul de urgență la criza de refinanțare a datoriei publice: creșterea TVA, majorarea accizelor, înghețarea nominală a cheltuielilor, ajustări minore la bugetele de educație și sănătate. Efectul combinat estimat este de 0,6% din PIB în 2025 și 3,35% în 2026, suficient pentru stabilizarea accesului pe piețele financiare pe termen scurt.

Problema structurală: deficitul rămâne aproape de 8% din PIB în 2025, fără reforme de colectare, fără corectarea dezechilibrului muncă-capital. Proiecțiile Consiliului Fiscal arată că fără măsuri suplimentare, datoria publică ar urca de la 60% din PIB în 2025 la peste 100% în 2032. FMI confirmă că ajustarea este incompletă și că există spațiu semnificativ pentru creșterea veniturilor prin instrumente mai echitabile: reforma impozitării proprietăților, impozit progresiv pe venit, reducerea excepțiilor fiscale.

Scenariul B — Consolidarea moderat-progresivă

Inspirat din modelele fiscal-administrative ale grupului Vișegrad (Polonia, Cehia, Ungaria, Slovacia), acest scenariu urmărește convergența cu standardele regionale prin patru axe principale:

Prima și cea mai importantă este reforma ANAF. Studiul dedică un spațiu amplu acestei probleme, documentând că principala vulnerabilitate a administrației fiscale nu este cadrul legal, ci capacitatea instituțională de a valorifica datele existente. Propunerile concrete includ: crearea unei divizii centrale de intelligence fiscal specializată în analiza microdatelor contabile, consolidarea expertizei în auditul prețurilor de transfer (mecanismul prin care multinaționalele reduc artificial baza impozabilă), integrarea sistemelor SAF-T, e-Factura și e-Transport într-o platformă analitică unificată, trecerea la un model de audit bazat pe selecție algoritmică de risc. Polonia a redus decalajul de TVA de la peste 24% în 2015 la aproximativ 4-5% prin implementarea SAF-T și utilizarea sa sistematică — România a introdus sisteme comparabile abia din 2022-2024, deci impactul va deveni vizibil cu un decalaj de câțiva ani.

A doua axă este introducerea unui impozit progresiv pe venit în trei trepte: 10% pentru venituri până la salariul median, 16% pentru segmentul median-mediu, 21% pentru veniturile ridicate. Sistemul propus este calibrat astfel încât rata marginală totală (impozit + CAS + CASS) să nu depășească 50%, evitând stimulentele pentru optimizare fiscală agresivă.

A treia axă este lărgirea bazei de impozitare a capitalului: majorarea impozitului pe câștigurile de capital la 16%, impozitul pe profit crescut de la 16% la 18%, eliminarea regimului microîntreprinderilor pentru firmele cu venituri peste 100.000 euro.

A patra este reforma impozitului pe proprietate prin alinierea bazei de calcul la valorile de piață (planificată pentru 2027, blocată de problemele de cadastru) și introducerea progresivității în funcție de numărul de proprietăți deținute.

Impactul estimat în scenariul central: venituri suplimentare de 1,7-2,97% din PIB (înainte, respectiv după reducerea contribuțiilor sociale pentru salariile mici), reducând deficitul spre 5-6% din PIB. Nu suficient pentru pragul european de 3%, dar o îmbunătățire substanțială față de traiectoria actuală, cu o distribuție semnificativ mai echitabilă a poverii.

Scenariul C — Social-democrația fiscală

Cel mai ambițios și mai controversat scenariu, inspirat din modelele nordice și al Sloveniei, cu o componentă programatică asumat de centru-stânga. Nu presupune o creștere suplimentară a impozitării muncii față de Scenariul B — arhitectura IVPF rămâne identică. Diferența vine din impozitarea sistematică a capitalului, rentelor, proprietății și transferurilor patrimoniale mari.

Măsurile specifice includ: impozit pe dividende crescut la 25% (la nivelul Sloveniei), impozit pe câștiguri de capital de 20%, impozit pe dobânzi de 20%, impozit pe chirii de 15-20%, un sistem diferențiat pentru veniturile mari din capital (20% sub prag, 25% peste), un impozit anual de 0,5% pe averile financiare nete de peste 1 milion euro și impozitarea moștenirilor și donațiilor mari la 10-15% (pentru transferuri de peste 500.000 euro). Toate cotele propuse rămân cu 20% sub nivelurile nordice, pentru a limita riscul relocării capitalului.

Impactul estimat: venituri suplimentare de 2,26-3,35% din PIB, reducând deficitul la 4,3-5,4% din PIB — o corecție substanțială, mai amplă decât Scenariul B, dar nu suficientă pentru a atinge singură pragul de 3% din Pactul de Stabilitate. Scenariul C trebuie interpretat ca o strategie de reducere echitabilă a dezechilibrului structural, nu ca o soluție completă și imediată.

Diagnosticul de economie politică

Studiul depășește analiza strict tehnică pentru a înfrunta o problemă de economie politică: de ce România nu a adoptat niciunul dintre scenariile mai eficiente disponibile? Autorii identifică un echilibru pervers: PSD promovează politici de cheltuieli extinse fără a susține reforme fiscale progresive, în timp ce partidele de dreapta resping îmbunătățirea colectării și impozitarea progresivă pentru a-și proteja electoratul. Rezultatul este o configurație hibridă — social-democrată pe cheltuieli, libertariană pe venituri — care produce deficite structurale cronice.

Acest echilibru este susținut de mituri economice discreditate: curba Laffer aplicată dincolo de pragul empiric relevant, multiplicatori fiscali supraevaluați, argumentul dublei impuneri la dividende (care ignoră funcția economică reală a impozitului pe dividende — stimularea reinvestirii în firmă). Consecința: un cerc vicios în care taxele percepute ca nedrepte generează conformare scăzută, care generează presiune fiscală mai mare pe aceiași contribuabili, care primesc tot mai puțin de la bugetul public.

Concluzii și implicații

Studiul formulează câteva concluzii cu valoare de diagnostic: problema fiscală a României nu este în primul rând una de nivel al taxelor, ci de structură și colectare. Un ANAF reformat la standardele regionale ar putea elimina necesitatea austerității actuale. Reforma câștigă legitimitate politică mai ușor în perioade de criză fiscală — acesta este momentul.

Scenariile B și C sunt ambele fezabile și superioare traiectoriei actuale. Scenariul B este mai ușor de prezentat politic, ca aliniere la standarde regionale. Scenariul C redefinește raportul stat-piață-societate în logica unui proiect european de centru-stânga. Ambele pornesc de la aceeași premiză — îmbunătățirea colectării și reducerea decalajelor muncă-capital — și diferă prin ambiția reformei după ce sistemul începe să funcționeze.

Întrebarea pe care studiul o lasă deschisă nu este dacă trebuie abordate deficitele fiscale — datele sunt prea clare. Întrebarea este cât de departe suntem dispuși să mergem după ce statul iese din zona de pericol imediat, și ce tip de societate și stat dorim să construim. Răspunsul nu ține de economie, ci de politică și de capacitatea de a construi o coaliție în jurul ideii de echitate și responsabilitate fiscală.